根據近日中辦、國辦印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，下一步要實行所有權、承包權、經營權分置并行。該意見也指出，承包農戶有權自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。但是，只有少部分農民有退出承包地的意愿。如何界定集體村民身份是另外一個問題。意見也指出，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。很多農民將戶籍轉到城市后，在農村依然擁有承包地，這就與目前的土地承包法存在沖突。

　　“戶口絕對不會遷，家里的地還要種。”魏翠香對21世紀經濟報道記者說，現在她全家人在浙江一座沿海城市工作，戶籍仍在湖北農村。

　　上述農民工的話語，昭示了目前農村土地改革面臨的一個困境，即很多農民人已經進城，土地部分流轉，但是不會放棄土地收入。

　　根據近日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》），下一步要實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置并行。農村土地為集體所有，但是嚴格保護農戶承包權，也平等保護經營主體依流轉合同取得的土地經營權。

　　該意見也指出，承包農戶有權自愿有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。但是，目前只有少部分農民有退出承包地的意愿。而國家希望通過上述三權分置，加快提高土地規模化、集約化水平的進程。

　　中國社科院農發所宏觀室副主任李國祥指出，很多農民不愿意將戶籍轉為城市市民，是因為承包地有收入。

　　如何界定集體村民身份是另外一個問題，很多農村學生讀了大學在城市工作，而戶籍沒轉走，是否屬于集體村民？

　　“下一步土地法應該進行修改，對于村集體的村民身份界定出臺相應的法規。在給予補償后，很多早已進城的人可能會退出承包地。”李國祥說。

　　農民很少愿意退承包地

　　根據國家“十三五”規劃綱要，2015年全國常住人口、戶籍人口城鎮化率分別是56.1%、39.9%，到2020年，上述兩個比例分別要提高到60%、45%。

　　戶籍人口城鎮化率提升，主要靠在城市工作的常住農民工轉變成城市居民。但現實是，一些農民工不太愿意變成城市居民。

　　在11月3日國新辦舉行的新聞發布會上，農業部部長韓長賦指出，農民如果愿意退出承包地，可以依法有償退出。但在農民退出承包地的問題上，現在只有少部分農民有這個意愿。

　　“進城農民退出承包地，要有足夠長的歷史過程，我們要有足夠的歷史耐心。”韓長賦認為，在農民進城就業沒有足夠穩定的時候，還要保留他的承包地，使得他進退有據，所以探索也應當是審慎的。

　　國家統計局數據顯示，2015年有2.77億農民工在城市工作和常年居住，其在農村的地相當多已經流轉出去。

　　截至今年6月，全國2.3億農戶中，流轉土地農戶超過了7000萬，比例超過30%，東部沿海發達省份這一比例更高，超過50%。但是，其中愿意退出承包地的農民依然是少數，這也影響了農民工的市民化。

　　四川統計局今年1月的一份調查顯示，影響進城務工人員不愿落戶城鎮的四大主要因素中，“想保留家中土地承包權為自己留一條后路”，以及“農村土地有較大增值潛力不想放棄”列第三和第四位，占比分別為37.8%和33.7%。

　　該調查還顯示，只愿用宅基地和房屋產權換城市住房的比例為6.8%，只愿用土地承包權換城市住房的比例占3.7%，二者均可的占23.1%，二者均不愿意的占35.3%。

　　上述農民工魏翠香告訴21世紀經濟報道記者，自己在浙江買了房，孩子上小學、中學都不受影響，農村老家的地農忙時可以回去種植，因為都是機械化，在城市打工也不受影響。

　　目前，魏翠香在農村還有8畝耕地，有2畝轉給親戚種植，前不久回農村老家將收獲的6畝中稻賣了，收入約有6000多元。

　　“農村的承包地不會放棄，以后老了也會回農村居住。”魏翠香說，之所以不愿意將戶籍遷出農村，是因為家里承包的耕地每年收獲后還有收入，國家對耕地還有補貼。

　　上述《意見》也順應了農民這個意愿，強調有償退出承包地，具備條件的可以因保護承包地獲得相關補貼。承包土地被征收的，承包農戶有權依法獲得相應補償，符合條件的有權獲得社會保障費用等。不得違法調整農戶承包地，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。

　　中國人民大學土地政策與制度研究中心主任葉劍平指出，如果農民離開了自己的村莊，原則上要收回承包權，可能會把承包權讓渡給其他村民，或者會給第二輪承包者。

　　而這涉及到誰是農村村民的身份和土地法修改的問題。

　　落戶城市還有承包權？

　　根據上述意見，實施農村土地三權分置，有利于更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益；有利于促進土地資源合理利用，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。

　　但是上述意見也指出，不得以退出土地承包權作為農民進城落戶的條件。這可能會導致一個奇怪的情況，即很多農民將戶籍從農村轉到城市后，在農村擁有承包地收入，在城市也有工作，享受城市養老保險和醫療。

　　這就與目前的土地承包法存在沖突。

　　因為土地承包法規定，本集體經濟組織成員依法平等地行使承包土地的權利。如果是集體經濟組織以外的單位或者個人承包集體土地，應當事先經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉（鎮）人民政府批準。

　　農民在城市買房落戶后，身份已經不是原農村集體成員，按道理就喪失了無償承包原村集體土地的權利。如果以城市居民承包，需要2/3以上村民代表同意，且將被視為投資者，需要交納租金。

　　中國社科院農發所宏觀室副主任李國祥指出，這的確是一個問題，現在的土地法其實表明，非集體村民成員是沒資格無償承包本村土地的。

　　更關鍵的是，到底如何界定集體村民成員，需要出臺更具操作性的意見。

　　比如原先村里的女性出嫁后，本來還有土地承包權，戶籍也沒遷走，但實際上在很多地方被村集體視為非本村村民了，結果是沒有了土地承包權。

　　“說到底還是村民身份界定問題，如果農民早已在城市定居，享受了城市的社會服務，戶籍也遷走了，應該不被視為本村村民。假如其承包土地還沒到期，可以給予補償后退出。”李國祥說。

　　農業部農村經濟研究中心研究員廖洪樂建議，在退出承包土地的問題上，可以按照農民落戶的城市類型區別對待。如果農民戶口遷入大城市的，應該不被視為本村村民，承包地應該收回；如果是戶籍遷入小城市，承包地可以不收回。